Upravni spor

Upravni spor 

 

Sodna kontrola nad upravnimi akti in dejanji javne uprave s strani neodvisnih sodišč v temelju zagotavlja načelo pravne države in se izvaja z namenom omejitve samovoljnega in arbitrarnega ravnanje nosilcev oblasti (zagotavljanje načela delitve oblasti). Upravni spor predstavlja zunanjo sodno kontrolo zakonitosti dokončnih upravnih aktov izdanih v upravnem postopku. Za izvajanje so pristojna Upravna sodišča, vodi pa se po posebnem upravno-sodnem postopku.

 Za vas piše 

 

Za opravljanje nadzora nad zakonitostjo delovanja uprave, tj. nadzor nad delom organov javne uprave, obstajata dve vrsti kontrole. Prva je notranja kontrola (instančni, revizijski, hierarhični nadzor), ki poteka  znotraj upravnega postopka (upravnih organov) in jo opravljajo upravni organi. Ravno zaradi slednjega pa vselej ne zadovoljuje in ne zagotavlja uresničenja načela zakonitosti pri delu organov v upravnih postopkih, saj med istovrstnimi organi (upravni organi) obstaja določena solidarnost in enakost v pojmovanju posameznih upravnih ciljev in interpretaciji zakonskih določil. Ravno zaradi tega, da bi prišlo pri odločanju uprave do popolne veljave načelo zakonitosti in načelo enakosti, je potreben tudi zunanji nadzor. Upravni spor predstavlja takšen nadzor nad zakonitostjo dela uprave.

Sodni nadzor nad zakonitostjo dela uprave

Upravni spor predstavlja sodni nadzor, ki ga opravlja organ, organizacijsko ločen od organov javne uprave in je nepristranski, predvsem pa ni v razmerju ne do stranke, ne do odločujočega organa. Ustava RS v 157. členu opredeljuje, da: »O zakonitosti dokončnih posamičnih aktov, s katerimi državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil odločajo o pravicah ali o obveznostih in pravnih koristih posameznikov in organizacij, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče, če za določeno zadevo ni z zakonom predvideno drugo sodno varstvo.« V nadaljevanju je v drugem odstavku upravni spor opredeljen tudi kot subsidiarno sodno varstvo in sicer »če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, odloča v upravnem sporu pristojno sodišče tudi o zakonitosti posamičnih dejanj in aktov, s katerimi se posega v ustavne pravice posameznika«. Nadzor opravljajo neodvisni sodniki (glej 125. člen Ustave). Sodni nadzor zajema vse odločitve in dejanja upravnih organov in nosilcev javnih pooblastil, ki posegajo v pravice in zakonite interese državljanov in organizacij (glej 120. člen Ustave)[1].

Upravni spor ni izredno pravno sredstvo v okviru upravnega postopka, temveč je sodni spor, ki se rešuje na prvi stopnji praviloma na Upravnem sodišču (glej 11. člen Zakona o upravnem sporu, ZUS-1). O pritožbah zoper njegove odločitve, kot najvišje sodišče v državi, odloča Vrhovno sodišče[2] (glej 127. člen Ustave).

Upravni spor je kot posebna oblika sodnega varstva namenjen varstvu posameznika pred oblastnim delovanjem uprave, torej pred akti in dejanji, ki jih ta opravlja kot del izvršilne veje oblasti v razmerju do drugih subjektov. Tako se na podlagi ZUS-1 v upravnem sporu zagotavlja »sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo« (1. člen ZUS-1). Torej, upravni spor je sodni nadzor nad zakonitostjo odločitev o pravicah, obveznostih in pravnih koristih strank, ne pa nad pravilnostjo izvrševanja instančnega nadzora s strani drugostopenjskih organov. Gre za odpravo tistega akta, ki po vsebini odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, torej mora vsebinsko o zadevi vedno odločiti pristojni upravni organ, še preden se lahko sproži upravni spor[3].

Koncept upravnega spora je v Sloveniji namenjen  predvsem pravnemu varstvu posameznika (glej 23., 25., 120., 157. člen Ustave), t.j. predvsem varstvu subjektivnih pravic, iz česar izhaja, da mora nastopiti kršitev pravice posameznika. Samo posameznik lahko sproži mehanizem sodnega nadzora in presoje sodišča, ki pa je v vsakem posameznem primeru omejena na konkretni primer (2. člen ZUS-1). Iz tega sledi, da je sodišče pri svoji odločitvi vezano na predlog stranke in ne more odločiti preko ali mimo tožbenega zahtevka. Ne glede na navedeno pa zakon vsebuje nekatere posamezne elemente objektivnega upravnega spora (3. odstavek 17. člena ZUS-1)[4].

Kaj sodišče lahko nadzoruje in kaj lahko stori

V okviru upravnega spora lahko sodišče kontrolira:

• pravilnost uporabe določb upravnega postopka,
• pravilnost ugotovitve dejanskega stanja,
• pa tudi pravilnost uporabe materialnega prava pri izpodbijanju upravnih aktov v upravnem postopku.

Glede na pooblastila sodišče razpolaga s pooblastilom za:

• ugotovitev nezakonitosti akta (64. in 66. člen ZUS-1),
• s pooblastilom za odpravo nezakonitega upravnega akta, ki ga sodišče odpravi ali razveljavi in ga vrne v ponovno odločanje upravnemu organu in
• s pooblastilom za meritorno odločanje v zadevi (65. in 66. člen ZUS-1)[5].

Navedeno delitev je mogoče upoštevati tudi glede na predmet upravnega spora, tako gre v primeru spora o zakonitosti za presojo zakonitosti akta (ne pa za vsebinsko odločitev o sami zadevi), v primeru spora polne jurisdikcije pa predmet presoje predstavlja upravnopravno razmerje oz. individualna pravna situacija[6].

Predmet upravnega spora[7]

Omenjeno sodno  varstvo zajema vse oblastne akte in dejanja uprave, ne glede na področje in način delovanja. Iz tega izhaja, da se dopušča sprožitev  upravnega spora zoper vse nosilce oblasti v vsakem primeru kršitve pravic ali pravno varovanih interesov[8].

Predmet presoje v  upravnem sporu je katerikoli upravni akt[9]. Pogoj je le, da akt v izreku vsebuje odločitev o pravici ali obveznosti posameznikov ali vsebinsko opredelitev pravic ali obveznosti (ne pa tisti, s katerimi se odloča o procesnih vprašanjih) in da jih je izdal državni organ, organ lokalne skupnosti ali nosilec javnih pooblastil[10].

Na podlagi Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče odloča o:

• zakonitosti dokončnih pravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj posameznika (upravne odločbe v upravnih zadevah) (2. člen ZUS-1)[11]
• zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo,
• javnopravnih sporih med državo in lokalnimi skupnostmi, lokalnimi skupnostmi ter o sporih med njimi in nosilcih javnih pooblastil,
• zakonitost drugih aktov, če tako določa zakon[12]

 

Poleg upravnih aktov se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tudi drugi akti, ki ne ustrezajo definiciji upravnega akta, če zakon to izrecno določa (1. odstavek 2. člena ZUS-1):

• zakonitost aktov izdanih v obliki predpisa, v kolikor urejajo posamična razmerja,
• sporih zaradi kršitve dolžnosti izdaje upravnega akta v predpisanem roku,
• akti, s katerimi je upravni akt na podlagi rednih ali izrednih pravnih sredstev odpravljen ali razveljavljen, vendar samo, če je bil z njimi postopek odločanja o zadevi končan (ni vrnitve v ponovno odločanje) (1. odstavek 5. člena ZUS-1);
• tisti sklepi, s katerim je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen in končan, če so dokončni (2. odst. 5. člena ZUS);

Upravni akti pa »niso tiste odločitve, ki jih nosilci zakonodajne in sodne veje oblasti sprejemajo za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, in tisti akti, ki jih sprejemajo nosilci izvršilne veje oblasti in so utemeljeni na politični diskreciji, podeljeni na podlagi ustavnih in zakonskih pooblastil« (3. člen ZUS-1).

Zoper upravni akt morajo biti izkoriščena vsa pravna sredstva preden tožnik lahko pristopi s tožbo na Upravno sodišče. Upravni spor pa ni mogoč tedaj kadar je zoper upravne akte zagotovljeno drugo sodno varstvo  izven upravnega spora (npr. socialni spor o zakonitosti akta, ki ga je izdal ZPIZ v zadevi glede obveznega pokojninskega zavarovanja).

S tožbo se vedno napade akt , ki posega v pravni položaj tožnika t.j. prvo stopenjski akt, pri čimer mora biti zavrnjena pritožba na II. stopnji, ali je postopek sploh ne predvideva.

Stranke v upravnem sporu[13] 

Upravni spor se ne more začeti po uradni dolžnosti temveč samo na podlagi vložene tožbe s strani tožnika. ZUS-1 določa v 16. členu tri različne stranke v upravnem sporu:

• tožnik (stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta ali oseba, ki ni sodelovala v upravnem postopku, če akt posega v njene pravice ali koristi, če je poskušala doseči položaj stranke v postopku izdaje upravnega akta na podlagi izrednih pravnih sredstev ali zastopnik javnega interesa t.j. državno pravobranilstvo)
• toženec (organ , ki je izdal izpodbijani upravni akt) in
• prizadeta oseba s položajem stranke (oseba, ki bi ji bila odprava oz. sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo),
• tretje osebe, če tako določa zakon (osebe, ki bi lahko imele ali morale imeti v upravnem sporu položaj stranskega udeleženca)[14]

Oba udeleženca imata v upravnem sporu položaj enakovrednih strank (za razliko od upravnega postopka) in sicer aktivno legitimiranega tožnika in pasivno legitimiranega toženega (organ , ki je akt izdal). V primeru, ko je s konkretnim upravnim aktom nekomu priznana tudi pravica ali korist, ki mu po zakonu ne pripada, pa država, zaradi varstva javnega interesa, po pristojnem organ (npr. državni pravobranilec) sproži ustrezni sodni postopek za izpodbijanje takšnega akta.

Tožnik v upravnem sporu dokazuje svoj interes, da sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani akt, tožena stranka pa varuje nasprotni interes, da sodišče tožbo zavrne in ohrani nespremenjen upravni akt.

Tožnik mora za začetek postopka izkazati dvoje:

• aktivno stvarno legitimacijo (da je bil stranka v postopku)
• izkazan pravni interes za izboljšanje pravnega položaja z odpravo odločbe.

Kako sprožiti upravni spor

Za začetek upravnega spora je vedno potrebna tožba upravičenega subjekta (posameznika, državnega pravobranilca ali drugega zastopnika javnega interesa). Ne glede na pobudo pa ima institucija upravnega spora vselej za končni cilj zagotovitev varstva zakonitosti in s tem enakosti pred zakonom, pri čimer mora upravni akt posegati v pravni položaj tožnika. V postopku lahko nastopajo le tiste osebe, ki varujejo svoje pravice ali pravne koristi tj. stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Kljub slednjemu pa mora sodišče na podlagi zakonskih pogojev vsakič znova presoditi ali je stranka iz upravnega postopka tudi upravičena za tožbo (procesna legitimacija za sprožitev upravnega spora). Toženec v upravnem postopku je vselej tisti oblastveni subjekt, ki je upravni akt izdal (država, lokalna samouprava ali druga upravna oseba)[15].

Namen upravnega spora je utrjevanje zakonitosti in ter krepitev varstva pravic posameznikov in večanje občutka pravne varnosti. Močno pa vpliva tudi na zmanjševanje birokratičnega odnosa in razvija večji čut odgovornosti pravnih oseb pri vodenju upravnega postopka in izdajanju konkretnih upravnih aktov ali drugih oblastnih dejanj. Ne nazadnje pa tudi pravna mnenja prinašajo večjo jasnost pri razumevanju splošnih pravnih norm, kar olajša delo pri odločanju v upravnem postopku[16]. Več o postopkovnem vidiku upravnega spora si lahko preberete v naslednjem prispevku avtorice, več različnih prispevkov na temo upravnega spora pa lahko najdete tudi na spletnih straneh projekta Upravna svetovalnica[17], kjer se lahko dodatno poglobite v posamične dileme.

Ker upravni spor predstavlja sodni postopek, ki je specifičen in vsebinsko zahteven, vam v primeru, da se odločite za njegovo sprožitev, svetujemo, da se obrnete na Zavod UP, kjer bomo vaš primer preučili in vas ustrezno vodili ter vam svetovali o nadaljnjih postopkih.

 

Viri in literatura

[1] Androjna in Kerševan, 2006, str. 635-636

[2] Sodna praksa Vrhovnega sodišča za upravni spor:

http://sodnapraksa.si/?q=upravni%20oddelek%20upravni%20spor%20&database[SOVS]=SOVS&_submit=i%C5%A1%C4%8Di&rowsPerPage=100&order=date&direction=desc

[3] Androjna in Kerševan, 2006, str. 661

[4] Androjna in Kerševan, 2006, str. 642-643

[5] Grafenauer et.al., 2010, str. 139

[6] več v Grafenauer et.al., 2010, str. 143-144

[7] Sodna praksa Vrhovnega sodišča za upravni spor nanašajoč se na predmet postopka: http://sodnapraksa.si/?q=upravni+oddelek+upravni+spor+predmet+postopka+&database%5BSOVS%5D=SOVS&rowsPerPage=100&_submit=i%C5%A1%C4%8Di

[8] Androjna in Kerševan, 2006, str. 654-656

[9] Upravni akt se oblikuje pri izvrševanju upravnih funkcij, je enostransko ustvarjen, oblastvenega značaja, ima

zunanje učinke, učinek oblikovanja prava ter je posamičen akt (Grafenauer et.al., 2010, str. 140).

[10] Grafenauer et.al., 2010, str. 140

[11] Pri navedenem pa mora vsaka posamezna odločba, sklep ali drugi akt ter dejanje javne uprave izpolnjevati formalne  in materialne  pogoje, da se jo lahko izpodbija v upravnem postopku.

[12] več v Grafenauer et.al, 2010, str. 141

[13] Sodna praksa Vrhovnega sodišča za upravni spor nanašajoč se na stranke v postopku:

http://sodnapraksa.si/?q=upravni%20oddelek%20upravni%20spor%20stranke%20v%20postopku&database[SOVS]=SOVS&_submit=i%C5%A1%C4%8Di&rowsPerPage=100&order=date&direction=desc

[14] več v Grafenauer et.al., 2010, str. 149-150

[15] Androjna in Kerševan, 2006, str. 677-681

[16] Androjna in Kerševan, 2006, str. 645

[17] Spletne strani projekta Upravna svetovalnica nanašajoč se na temo Upravnega spora, socialnega spora ter drugih oblik sodnega nadzora: http://www2.fu.uni-lj.si/mediawiki/index.php?title=Kategorija:Upravni_spor_in_socialni_spor_ter_druge_oblike_sodnega_nadzora

Deli Z Ostalimi: