Upravni postopek kot mehanizem varovanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Prispevek zajema kratko predstavitev upravnega prava in upravnega postopka in je namenjen razjasnitvi področja in njegovo približanje »laični« javnosti. V zadnjih desetletjih smo priča državnemu poseganju in urejanju vse več področij družbenega življenja. Posledično se je tudi upravni postopek vnesel v vse pore družbenega delovanja. Zaradi njegove pogostosti uporabe in neposrednega vpliva na dnevno življenje ljudi predstavlja materijo, ki bi morala biti splošno poznana širši javnosti, saj se z odločanjem o upravnih pravicah, obveznostih in pravnih koristih posredno in neposredno močno posega v sfero človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ravno zaradi slednjega je nujno, da je čim večji krog oseb seznanjenih z namenom in smislom upravnega prava in znotraj tega upravnega postopka, ki predvsem predstavlja ključni mehanizem varstva strank pred zlorabo oblasti.

Za vas piše Vanja Vidic

Smisel in namen moderne države

Prispevek začenjamo z zgodovinskimi dejstvi, ki nam bodo pojasnili smisel in namen oblikovanja države in funkcijo uprave, kot jo poznamo danes. Zametki upravnega prava so nastali v poznem absolutizmu, t.j. obdobju policijsko-absolutistične države, za katerega je bila značilna popolna odsotnost načela zakonitosti. Prelomnico je prineslo obdobje (po) Francoske revolucije (1789) z idejo, da mora biti uprava v svoji dejavnosti in odnosu do drugih državnih ter družbenih subjektov, predvsem pa do državljanov, omejena. Tako je prišlo do oblikovanja t.i. pravne države[1], za katero je značilno načelo zakonitosti in podreditev uprave pravu. Tako mora biti delovanje in ravnanje državne uprave uokvirjeno v pravne norme, s temeljnim izhodiščem delovanja po načelu zakonitosti, t.j. na podlagi ter v skladu z zakonom (»secundum legem«)[2].

Dejstvo je, da mora vsaka demokratična država, ki temelji na vladavini prava, zagotavljati predvidljivo ravnanje nosilcev oblasti in nadzor nad njihovimi odločitvami. To pa je mogoče le, če so pravila dovoljenega ravnanja vnaprej določena[3]. Pravo, kot mnoštvo pravil, ki ureja najpomembnejše odnose v določeni družbi, se v temelju deli na zasebno/civilno pravo, ki ga s svojimi dogovori oblikujejo stranke (v mejah zakona), t.j. obligacijsko pravo, stvarno pravo, dedno pravo, itd. in javno pravo, t.j. tisto, s katerim se ureja uresničevanje državne oblasti in varovanje javnega interesa in deluje na načelu koncepta pravne države s stališči pravne urejenosti ter varovanja pravic in svoboščin posameznika (ustavno pravo, upravno pravo, kazensko pravo, itd.).

Pojmi in definicije

Upravno pravo je »podsistem« pravnih norm in samostojna pravna panoga, ki v obliki zakonov in podzakonskih aktov usmerja in uokvirja delovanje izvršilne veje oblasti, opredeljuje organizacijo in pristojnosti uprave (tudi norme, ki določajo pravice in obveznosti posameznikov), upravnopravna razmerja ter postopek odločanja in izvajanje nadzora nad zakonitostjo delovanja njenih organov.

Upravni postopek predstavlja takšna vnaprej določena pravila, s čimer se pomembno omejuje samovoljno nastopanje državnih in drugih organov ter omogoča predvidljivost ravnanja in delovanja. Brez pravil postopanja bi bili posamezniki po eni strani podvrženi arbitrarnosti, po drugi strani pa bi bili brez pravne opredelitve pravic in dolžnosti odvisni od trenutne »dobre volje« organa.

Upravni postopek v bistvu predstavlja skupek postopkovnih pravil za vodenje in odločanje, po katerih se morajo ravnati organi državne uprave, drugi državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar odločajo o upravnih zadevah (glej 1. člen ZUP). Gre za v naprej točno določena procesna pravila, katera so zajeta predvsem v procesnem zakonu[4], t.j. Zakonu o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP[5]), pa tudi v posebnih postopkovnih določbah vsebovanih v drugih zakonih. Pravila veljajo neodvisno od materialnega predpisa ter odločujočega organa v upravni zadevi. Na uresničevanje ZUP se poleg drugih podzakonskih predpisov vlade in ministrstev najtesneje nanaša Uredba o upravnem poslovanju (UUP)[6] in Zakon o upravnih taksah (ZUT). V nadaljevanju pa je za samo varstvo pravic strank zelo pomembna tudi sodna kontrola zakonitosti konkretnih upravnih aktov, ki jo ureja Zakonu o upravnem sporu (ZUS-1).

Upravno pravno razmerje predstavlja osrednji del upravnega prava. V njega vstopajo organi državne uprave, organi javnih služb in drugi organi, ki izvršujejo javna pooblastila takrat, ko odločajo o pravicah, obveznostih in pravnih koristih subjektov (fizičnih in pravnih oseb) in sicer v posameznih upravnih zadevah na področju upravnega prava.

Središče splošnega (tudi posebnega) upravnega postopka je pravica ali obveznost ali pravna korist, tj. upravna zadeva (glej 2. člen ZUP), ki je vedno določena z materialnim upravnim predpisom[7] (zakonom ali podzakonskim aktom)[8].

Značilnost upravnega razmerja je, da gre za razmerje neenakopravnih subjektov, saj pristojni organ vedno odloči z odločbo, kot konkretnim upravnim aktom, o konkretni pravici, obveznosti ali pravni koristi, avtoritativno (z močnejšo voljo) in enostransko (brez pogajanj) z izdajo konkretnega in posamičnega upravnega akta (odločbe ali dovoljenja)[9].

Organi in področja pristojnosti

Po ZDU-1 so upravni organi ministrstva, organi v sestavi in upravne enote.

Po ZLS so organi občine občinski svet, župan, nadzorni odbor in občinska uprava. Upravni postopek pa lahko vodi tudi drug občinski organ, če tako odloči občina s splošnim aktom.

Javno pooblastilo lahko izvršujejo osebe javnega prava, če je tako z zakonom izrecno določeno; javne agencije, javni skladi in javni zavodi.

Upravna področja so npr. upravnopravne notranje zadeve, gradbene zadeve, otroško varstvo, vzgoja in izobraževanje, davčne in druge dajatve, zdravstvena in pokojninska zavarovanja, itd.

Upravne zadeve so npr. izdaja potnega lista in ostalih osebnih dovoljenj in listin, gradbenega dovoljenja, obrtnega dovoljenja, odločanje o odmeri davka, komunalnega prispevka in takse, odločanje o znižanju plačila vrtca, odločanje o pravicah iz pokojninskega in zdravstvenega zavarovanja, odločanje o pravicah iz javnih sredstev, idr.

Primer: Center za socialno delo (upravni organ) deluje na upravnem področju otroškega varstva, vzgoje in izobraževanja (upravno področje) in odloči o upravni zadevi iz svoje pristojnosti – znižanju plačila vrtca (pravica fizičnih oseb, ki je podeljena z materialnim zakonom Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev) z odločbo. Postopkovna pravila, ki jih pri vodenju in odločanju mora upoštevati organ so zajeta v ZUP.

Primer: Občinska uprava (občinski organ) deluje na upravnem področju otroškega varstva, vzgoje in izobraževanja (upravno področje) in odloči o upravni zadevi iz svoje pristojnosti – subvenciji za varstvo otroka (pravica fizičnih oseb, ki je podeljena s Pravilnikom o subvencioniranju varstva otrok, ki ne obiskujejo organizirane predšolske vzgoje in varstva) z odločbo. Postopkovna pravila, ki jih pri vodenju in odločanju mora upoštevati organ so zajeta v ZUP.

Načelo sodnega varstva

Bistvo zagotavljanja vladavine prava je načelo, po katerem je zoper vsako oblastno delovanje uprave zagotovljeno sodno varstvo. S tem postane sodišče končni razsodnik o pomenu in vsebini upravnega prava[10]. Ustava določa[11], da od uprave neodvisno kontrolo zakonitosti po končanem upravnem postopku na II. stopnji zagotavlja sodišče v obliki upravnega spora. Na I. stopnji je pristojno Upravno sodišče, na II. stopnji pa Vrhovno sodišče kot drugostopenjski organ ali revizijsko sodišče.

Upravni postopek kot ključni mehanizem varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin

Torej, po splošni opredelitvi pojmov in področja bi želeli v nadaljevanju poudariti in osvetliti najpomembnejši aspekt upravnega postopka. Dejstvo je, da je se je tako pravna država, kot tudi načelo zakonitosti in podreditve uprave pravu po eni strani izoblikovalo zaradi omejevanja vrhovne državne oblasti, po drugi strani pa zaradi zaščite posameznika nasproti državi. Torej javno pravo poleg ostalega skrbi tudi za urejenost ter varovanje pravic in svoboščin posameznika. Menimo, da se vse premalokrat zavedamo, da upravni postopek in z njim tesno povezan ZUP poleg omejevanja in zagotavljanja predvidljivosti delovanja in ravnanja državnih organov predstavlja predvsem ključni mehanizem varstva strank pred zlorabo oblasti. Res se nam večkrat zdi, da sta togo in zbirokratizirano orodje zaradi česar pa pozabljamo, da obstajata tudi zato, »da se ščiti glavne in ključne pravice pravnih in fizičnih oseb, ko vstopajo v enostransko močnejše postopke z upravnimi organi«.[12]

V upravnem postopku gre vedno za neenakomerno razmerje subjektov (organ-posameznik) in je vedno udeležen posameznik, ki mu je v tem okviru potrebno zagotoviti položaj subjekta. To pomeni, da je potrebna vzpostavitev ustrezne procesne pravice, ki posamezniku omogoča aktivno sodelovanje v postopku odločanja in uveljavljanja zaščite[13]. Procesne pravice posameznikov so: pravica do izjave, pravica do sodnega varstva, pravica do učinkovitega sojenja, pravica do pravnega sredstva, pravica do vpogleda v zadevo, idr.

Učinkovito uveljavljanje pravic in optimalno izpolnjevanje svojih obveznosti

Pri svojem delu večkrat naletimo na težave strank pri uveljavljanju svojih pravic v upravnih postopkih. Če povzamemo, v prvi vrsti izvirajo iz nepoznavanja prava in njegovega delovanja ter smisla in bistva upravnega postopka. V nadaljevanju je velik problem hipertrofija[14] materialnih predpisov, pa tudi stalno spreminjanje zakonodaje po kateri tečejo splošni in posebni upravni postopki. In ne nazadnje posamezniki, ki imajo željo in voljo preučiti materijo, ne vedo kam se obrniti po informacije oz. so storitve, ki jih ponujajo različne organizacije, predrage.

Ker želi naša organizacija v prvi vrsti pomagati ljudem pri doslednem in učinkovitem uveljavljanju pravic posameznika v upravnih postopkih, smo sestavili napotke, kako priti do ustrezne zakonodaje in njenega tolmačenja. V nadaljevanju vam bomo pripravili sklop prispevkov, v katerih vas želimo na poljuden način seznaniti s procesnimi pravicami v upravnem postopku, kakšna je njihova vloga, kako pravico uveljavljati, itd, da bi jih lahko učinkovito uporabljali v svojih konkretnih primerih.

Dostop do veljavne zakonodaje je omogočen v Uradnem listu oz. pravno-informacijskem sistemu Republike Slovenije (PIS) in v registru predpisov samoupravnih lokalnih skupnosti. Za informacije v zvezi z materialno/področno zakonodajo se lahko vedno obrnete na pristojno ministrstvo ali občino. Za tolmačenje postopkovnih predpisov se lahko uporabljajo predvsem zakoni s komentarji (ZUP s komentarjem, itd.), raznovrstne monografije, med spletnimi viri pa je po našem mnenju najprimernejša brezplačna spletna stran Upravna svetovalnica.

Ne nazadnje pa smo vam vedno na voljo tudi mi, saj je temeljni namen Zavoda UP, dvigniti raven poznavanja postopkov in urejanja dokumentacije v upravnih in drugih pravnih postopkih pri uporabnikih upravnih storitev in širše ter s tem pomagati strankam pri učinkovitejšem uveljavljanju njihovih pravic oziroma pri optimalnem izvrševanju njihovih obveznosti.

Država, to smo mi

Navkljub vsem informacijam, ki vam jih posredujemo preko predavanj ali s podobnimi prispevki in znanjem s katerim razpolagate, pa sta na koncu ključna predvsem dva faktorja – posameznikova volja in zagon za aktivno sodelovanje v upravnem postopku. To pomeni, da mora posameznik v postopku brezkompromisno »zahtevati« upoštevanje vseh pravic, ki mu pripadajo ter delovanje pristojnih organov v skladu s črko zakona! Državljani smo namreč tisti, ki nosimo suvereno oblast in tisti, ki posredno nadzorujemo delo državnih in drugih javnih organov. Državljani smo tisti, ki imamo s svojim znanjem, predvsem pa z željo moč, da spremenimo utečeno delovanje in prakso. V modernih demokratičnih državah obstaja veliko mehanizmov nadzora, pa tudi pravnih sredstev, s katerimi se lahko spreminja trenutno delovanje, ravnanje in obnašanje državnih organov in njihovih uradnih oseb, le uporabiti jih je potrebno. Ker pa se zavedamo, da ima posameznik v postopkih večkrat občutek »majhnosti« in nemoči, pa tudi nesmiselnosti v razmerju do »megalomanskih in svojevoljnih« organov, vam Zavod UP ponuja raznovrstno pomoč pri izvajanju različnih aktivnosti s področja upravnega prava. Skupaj smo močnejši – tako po znanju, kakor tudi po zagonu, slišnosti in uspešnosti!

ograja

Viri in literatura:

[1] To je država, ki mora predvsem zagotavljati naravne oz. temeljne človekove pravice (življenje, svoboda, enakost in lastnina), čemur mora biti zato prilagojena njena organizacijska struktura (delitev oblasti, predstavniška demokracija), njeno delovanje pa čim bolj omejeno na varovalno funkcijo, tj. vzdrževanje javnega reda in miru (Cerar, Miro (2012). Uvod v pravoznanstvo, str. 54. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2217301768048800&rec=3&sid=6).

[2] Čebulj, Janez in Strmecki, Mik (2005). Upravno pravo. str. 14-23. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?id=0748289472730784

[3] Jerovšek, Tone (2009). Upravno procesno pravo. 2009, str. 15. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=0748289472730784&rec=4&sid=4

[4] Procesni zakon je skupek postopkovnih pravil na zadevnem področju, po katerih morajo ravnati odločujoči organi (npr. Zakon o splošnem upravnem postopku, Zakon o prekrških, Zakon o davčnem postopku, itd.)

[5] Pri dopolnitvah oziroma spremembah zakona so kratici dodane črke, ki označujejo zaporedje dopolnitev oziroma sprememb: ZUP-A …… ZUP-H. Uradno prečiščena besedila pa se označujejo s kratico ZUP-UPB1, ZUP-UPB2, itd,

[6] Vsebuje vrsto pomembnih določb, ki so pomembne za vodenje upravnih postopkov

[7] Materialni predpis je predpis, ki uravnava zadevno materijo t.j. pravice, obveznosti in pravne koristi fizičnih in pravnih oseb (npr. Zakon o graditvi objektov, Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev, Zakon o vrtcih, Zakon o orožju, itd.).

[8] več v Jerovšek, Tone (2007). Upravni postopek in upravni spor. 2007, str. 12-13. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2048186766550688&rec=6&sid=1

[9] Grefenauer, Božo in Breznik, Janez (2009). Upravno pravo, procesni del: upravni postopek in upravni spor. str. 46, 47. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2048186766550688&rec=2&sid=2

[10] Kerševan, Erik (2008). Vladavina orava in upravno pravo. str. 1136-1139. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2048186766550688&rec=5&sid=3

[11] 23. člen Ustave navaja, da ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče; 22. člen Ustave določa, da je vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem; 157. člen Ustave zagotavlja sodno varstvo zoper vse upravne akte v upravnem sporu, če ni predvideno drugo sodno varstvo.

[12] Kovač, Polonca (2008). Upravni postopek med prijazno upravo in javnim interesom. str. 2. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?id=2101066560956870

[13] Androjna, Vilkoin Kerševan, Erik (2006). Upravno procesno pravo: Upravni postopek in upravni spor. str. 29-30. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?id=2101066560956870

[14] S tujko: pretirano povečanje česa, po SSKJ