Udeleženci v upravnem postopku

Udeleženci v upravnem postopku

Prispevek zajema analizo instituta udeležencev, ki nastopajo znotraj upravnega postopka, t.j. organa, stranko in stranskega udeleženca ter ostale udeležence. Opredeljen je pojem stranke in stranskega udeleženca, njune lastnosti, ki so potrebne za udeležbo v upravnem postopku, specifike postopkov z več kot eno stranko, specifičen položaj in procesne pravice stranskega udeleženca in ostalih udeležencev, ki jih ZUP navaja kot sodelujoče v upravnem postopku. Organ mora ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti na to, da so v postopek povabljeni vsi morebitni stranski udeleženci in, da je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku. Kršitev slednjega predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka in velja kot samostojen pritožbeni razlog.

Za vas piše Vanja Vidic

Glede na število strank, ki nastopajo v postopku se upravni postopek razlikuje od vseh drugih postopkov. Za boljšo predstavo naj omenimo, da sta npr. v pravdnem postopku vedno udeleženi vsaj dve stranki (tožnik in toženec), prav tako v kazenskem postopku (tožilec in obdolženec). V upravnem postopku pa prevladujejo zadeve z eno samo stranko. Tako sta organ (upravni organ, drug državni organ, samoupravna lokalna skupnost, nosilec javnega pooblastila) in stranka nujna in poglavitna udeleženca upravnega postopka.

Stranka¹

Stranka je lahko vsaka fizična ali pravna oseba zasebnega ali javnega prava na zahtevo katere je postopek začet (aktivna) ali zoper katero teče postopek (pasivna).

Primer:

Aktivna stranka: npr. vloga za dokumente, vloga za pridobitev pravic iz javnih sredstev, vloga za pridobitev gradbenega dovoljenja, itd.

Pasivna stranka: npr. razlastitveni postopki, denacionalizacijski postopki, itd.

Stranka je lahko:

• vsaka pravna ali fizična oseba, ki je lahko nosilec pravic in obveznosti,

• oseba, ki nima lastnosti fizične in pravne osebe, če je lahko nosilec pravic in obveznosti (vas, naselje, itd.) (42. člen ZUP),

• stranka je tudi stranski udeleženec (intervient), ki v postopek vstopa, da bi v njem zavaroval svoje pravne koristi² (43. člen ZUP).

ZUP opredeljuje pojem stranke v formalnem smislu³, t.j. glede na položaj, ki ga stranka lahko ima v upravnem postopku.

Oseba mora imeti naslednje pravno pomembne lastnosti, da se lahko udeležuje upravnega postopka kot stranka (ali stranski udeleženec):

• Pravna sposobnost

Opredeljuje sposobnost biti stranka, t.j. nosilec pravic in obveznosti o katerih se odloča v upravnem postopku (fizična oseba jo pridobi z rojstvom, pravna oseba z aktom o njeni ustanovitvi);

• Procesna sposobnost

Opredeljuje zmožnost samostojnega nastopanja in opravljanja dejanj v postopku (fizična oseba jo pridobi s polnoletnostjo, pravne osebe ne morejo samostojno opravljati dejanj v postopku). Ima jo popolnoma poslovno sposobna oseba. Za procesno nesposobne stranke opravlja dejanja v postopku zakoniti zastopnik;

• Procesna legitimacija

Oseba jo pridobi z zatrjevanjem stvarne legitimacije, kar pomeni določeno zvezo oz. razmerje posameznika do konkretne zadeve, po kateri mu pripadajo določene obveznosti, pravice ali koristi o katerih se odloča v upravnem postopku. Določa jo materialni predpis.

Več strank v postopku oz. sosporništvo

Upravni postopek se od drugih (kazenski, pravdni, itd.) postopkov razlikuje tudi po številu strank v postopku. Posebnost upravnega postopka je, da prevladujejo zadeve z eno samo stranko (razmerje organ – stranka).

Dogaja pa se tudi, da se postopka glede na pravice, pravne koristi in obveznosti, udeleži dvoje ali več strank, t.i. sosporništvo. V slednjem se uveljavljajo istovetni zahtevki ali postavljajo istovrstne obveznosti. Z vidika materialnega sosporništva se pravice, obveznosti in pravne koristi opirajo na isto dejansko in pravno podlago, medtem ko pri formalnem sosporništvu stranke niso povezane na materialni podlagi, temveč vsak sospornik nastopa kot samostojna stranka, vse pa združujejo istovrstni zahtevki oz. obveznosti, ki temeljijo na podobni dejanski in pravni podlagi. Pri tem pa sosporniki predstavljajo procesno celoto⁴.

Primer:

Materialno sosporništvo – npr. razlastitveni postopek zoper več lastnikov določenega zemljišča, itd.

Formalno sosporništvo – npr. razlastitveni postopek zoper lastnike več posameznik zemljišč, čez katere bo speljana cesta, več oseb vloži zahtevo, da se gospodarski družbi prepove spuščanje odplak v potok, iz katerega vsi skupaj namakajo, itd.

Stranski udeleženec⁵

Temeljna razlika med stranko in stranskim udeležencem je v tem, da je udeležba slednjega nujna zaradi varstva in zastopanja njegovih pravic in koristi oz. javnega interesa. Stranski udeleženec mora v postopku, ki je bil uveden na zahtevo drugega ali po uradni dolžnosti, izkazati pravni interes za vstop, t.j. navedba, da v upravnem postopku varuje kakšno svojo osebno pravico ali korist⁶ (43. člen ZUP).

Torej stranski udeleženec je lahko samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravico ali pravni interes v upravni zadevi, ki je predmet upravnega postopka (razmerje stranskega udeleženca do upravne zadeve ureja materialni predpis). Le-to pa mora organ pred vstopom osebe v postopek v vsaki posamezni zadevi preveriti.

Status stranskega udeleženca se ugotavlja v vsakem posamičnem primeru, pri čimer je le-ta v večini primerov izkazan: če je zanj izkazana podlaga v abstraktnem (materialnem) pravnem aktu; če je zatrjevan s strani osebe (organ sam ne podeli statusa stranskega udeleženca) in je pravni interes dejanski, t.j. obstoječ v trenutku uveljavljanja.

Torej pravni interes je lahko podlaga za začetek upravnega postopka, prav tako pa je lahko podlaga za sodelovanje v tujem postopku. Govorimo o omejenem upravičenju vplivati na vsebino odločitve, ki jo na koncu postopka sprejme organ. Pri pravnem interesu (koristi), ki je podlaga za udeležbo in določanje v tujem postopku, gre le za neposredno, na zakon oprto, osebno korist (II. odstavek 43. člena). Korist je pravna, če je oprta na pravno podlago in osebna, če se tiče določenega posameznika⁷.

Primer⁸:

1. Lastnik oz. imetnik pravice uporabe sosednjega zemljišča je pri izdaji gradbenega dovoljenja praviloma upravičeno zainteresiran, da nova gradnja ne bo prizadejala njegove pravice oziroma koristi:

npr. povzročila nestabilnost njegove zgradbe ali izgubo potrebne opore, zapirala svetlobo, povzročala vlažnost, itd.

Položaj stranskega udeleženca imajo tudi npr.:

• tretje osebe, ki zanikajo graditelju lastninsko pravico ali pravico do uporabe, itd.;

• lastnik hiše, ker je izobešanje firme na vhodni strani hiše lahko v škodo njegovim pravicam ali pravnim koristim,

• etažni lastnik, ki ima pravico do trajne uporabe stanovanjskih prostorov, ki služijo stavbi kot celota, itd.

V postopkih v katerih je poleg stranke udeležen tudi stranski udeleženec, lahko pride do postavljanja nasprotujočih si zahtevkov, t.i. kontradiktorne upravne zahteve.

Zakon določa, da ima stranski udeleženec v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, kar se seveda nanaša na procesne pravice in še to le v okviru zagotavljanja varstva njegovih (stranskega udeleženca) pravnih koristi⁹. Za razliko od stranke, stranski udeleženec v okviru upravnega postopka ne more zahtevati začetka postopka, saj se priključi že uvedenemu postopku, ne more biti zavezan za izvršitev odločbe, ne more umakniti zadeve in ne more vložiti pravnih sredstev (izjema je pritožba in obnova postopka).

Drugi udeleženci upravnega postopka

Poleg zgoraj naštetih oseb pa lahko v upravnem postopku nastopajo tudi morebitni udeleženci (priče, izvedenci, tolmači, državni tožilec, državni pravobranilec, itd.) ali slučajni udeleženci (npr. oseba ki poseduje ustrezno dokazno sredstvo, ki ga je potrebno uporabiti v postopku ali oseba, ki je lastnik nepremičnine, ki si jo je potrebno ogledat, itd.).

Temeljna razlika med stranko, stranskimi udeleženci in drugimi udeleženci je v tem, da slednji ne uveljavljajo oz. varujejo kakšnih svojih pravic ali pravnih koristi. Njihova udeležba ima za cilj varstvo ali zastopanje pravic in pravnih koristi drugih oz. varstvo ali zastopanje javnega interesa. Procesni položaj udeležencev v upravnem postopku je različen; le glede posameznih pravic in dolžnosti je položaj vseh udeležencev enak (npr. 7. člen ZUP, 62. člen ZUP, 63. člen ZUP, 110. člen ZUP, 113. člen ZUP)¹⁰.

Vstop oseb v upravni postopek

Uradna oseba, ki vodi postopek, mora ves čas postopka po uradni dolžnosti paziti na to, da so v postopek povabljene vse osebe, ki bi lahko izkazale pravni interes za vstop v postopek (44. člen ZUP) oz. tisti, na katerih pravice in pravne koristi bi odločba lahko vplivala. Prav tako mora ves čas postopka uradna oseba paziti na to, ali je tisti, ki nastopa kot stranka, lahko stranka v postopku (49. člen ZUP).

Vstop v postopek se lahko zahteva kadarkoli med postopkom in sicer na dva načina:

• upravičena osebe poda pobudo (položaj stranke ali stranskega udeleženca) (glej 142. člen ZUP);

• organ mora tistega, za katerega ugotovi, da ima pravni interes za udeležbo v postopku, povabiti naj vstopi v postopek in se ga udeležuje (glej 143. člen ZUP).

Pri obveznem vabljenju oseb v postopek pa obstaja tudi izjema in sicer lahko aktivna stranka (tista, ki je vložila zahtevo za začetek postopka) sama pridobi izjavo ene ali več potencialno prizadetih oseb, ki imajo pravni interes za udeležbo v postopku, iz katere je jasno in nedvoumno razvidno, da ta oseba nima nasprotujočih si interesov. V tem primeru organ ni dolžan vabiti oseb v postopek kot stranske udeležence, čeprav bi lahko odločba vplivala na njihov pravni položaj¹¹.

Tisti, ki je bil pravilno vabljen k stranski udeležbi in opozorjen na posledice ter do izdaje odločbe ni pravilno priglasil stranske udeležbe, ne more uveljavljati pravnih sredstev zoper odločbo.

Kršitev določil o stranki in stranskih udeležencih v postopku

Če se izkaže, da:

• osebi, ki bi morala biti v postopku udeležena kot stranka ali stranski udeleženec, ta možnost ni bila dana ali

• je v postopku nastopal nekdo, ki ne bi mogel biti stranka,

predstavlja to absolutno bistveno kršitev pravil postopka (2. točka II odstavek 237. člena ZUP) in velja kot samostojen pritožbeni razlog.

Zoper takšen nezakonit upravni akt je v upravnem postopku zagotovljeno redno pravno sredstvo in sicer pritožba. V preučevanem primeru je podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi česar mora drugostopenjski organ odločbo odpraviti. V ponovnem postopku se mora kršitev odpraviti, ne glede na odločujoč organ in ne glede na to ali vpliva na odločitev o zadevi ali ne¹².

Prispevek zajema temeljno analizo in osnovne opredelitve iz področja udeležencev v upravnem postopku. Za kakršne koli dodatne informacije ali konkretne dileme ter težave smo vam vedno na voljo. Strokovnjaki Zavoda Up vam ob vsaki priliki ponujamo najboljše rešitve in strokovne storitve za vaše potrebe iz upravnega področja.

Viri in literatura:

Deli Z Ostalimi: