Pravica do zaslišanja

Pravica do zaslišanja (ali Pravica biti slišan ali Pravica do izjave)

Prispevek zajema analizo temeljnega načela zaslišanja stranke, ki v upravnem postopku predstavlja najpomembnejšo procesno pravico posameznikov. Stranki omogoča vlogo subjekta in varuje njegovo osebno dostojanstvo. Vsebuje procesne pravice, ki stranki neposredno omogočajo aktivno sodelovanje v postopku. V nadaljevanju pa je na njegovem temelju izpeljana množica pravic, ki so zajete v različnih členih ZUP. Zaradi izjemne pomembnosti načela, predstavlja kršitev teh pravil absolutno bistveno kršitev pravil postopka in velja kot samostojen pritožbeni razlog.

Za vas piše Vanja Vidic

Enakopravnost med oblastnimi organi in strankami

Eden izmed temeljnih ciljev upravnega postopka je zagotavljanje enakopravnost med oblastnimi organi in stranko. Sodelovalno upravičenje oziroma udeležbo strank v postopku zagotavlja načelo zaslišanja stranke (9. člen ZUP). Bistvo načela je, da postopek poteka na temelju dialoga, ki med akterji omogoči izmenjavo mnenj, stališč, itd. Gre za filozofijo katarze (očiščenje, olajšanje, zadoščenje), saj naj bi se stranka, ki predhodno v celotnem postopku enakopravno sodeluje z organom, ob zaključku, kljub enostranski oblastni odločitvi organa, z njo sprijaznila na podlagi argumentirane obrazložitve in jo upoštevala po lastni volji, ne le zaradi prisile.

Minimalni standardi postopkovnega varstva /Resolucija Sveta Evrope

Na področju upravnega postopka Zakon o splošnem upravnem postopku uvaja določena načela in pravila, ki izhajajo iz temeljnega dokumenta Sveta Evrope in sicer Resolucije (77) 31¹, ki določa pet temeljnih procesnih zaščit stranke:

• pravica do zaslišanja,

• dostop do informacij,

• zastopanje in pomoč,

• obrazložitev in

• navedba pravnih sredstev.

Omenjena načela ne zavezujejo upravnih organov neposredno pri njihovem odločanju, temveč lahko (bi morale) predstavljajo vodilo in smernice pri oblikovanju zakonskih in podzakonskih predpisov. Predstavljajo minimalni standard poštenega postopkovnega varstva posameznika.

Vsa zgoraj navedena načela so namenjena zaščiti oseb v upravnih postopkih, saj se le-ta zaključi z enostransko in oblastno odločitvijo avtoritativnih oblastnih organov in neposredno vpliva na pravice in temeljne svoboščine ter interese posameznikov. Za namene prispevka izpostavljamo prvo načelo »Pravica do zaslišanja« (ang. Right to be heard), ki je tesno povezano z naslovno tematiko prispevka.

Resolucija navaja, da: »V upravnem postopku, ki lahko negativno vpliva na pravice, temeljne svoboščine in interese stranke v postopku, ima stranka pravico predlagati dejstva in argumente, v določenih primerih pa tudi dokaze, ki jih mora oblastni organ upoštevati. Stranka mora biti o navedeni pravici obveščena pravočasno in na ustrezen način²«.

Temeljno načelo zaslišanja stranke

Še enkrat poudarjamo, da gre v upravnem postopku vedno za neenakomerno razmerje subjektov (organ-posameznik), pri čimer je vedno udeležen tudi posameznik (fizična ali pravna oseba), zaradi česar mu je nujno potrebno zagotoviti položaj subjekta in posledično varovati njegovo osebno dostojanstvo. To pa pomeni, da je potrebna vzpostavitev ustrezne procesne pravice, ki mu v nadaljevanju omogoča aktivno sodelovanje v postopku odločanja in uveljavljanja zaščite³.

Temeljno načelo zaslišanja stranke (9. členu ZUP) vsebuje jedro posameznikovih procesnih pravic. Načelo organu nalaga predvsem podajanje možnosti stranki:

• da se pred izdajo odločbe seznani z rezultatom ugotovitvenega postopka,

• da se izjavi o dejstvih in okoliščinah pomembnih za odločitev organa (I. in III. odstavek 9. člena ZUP) ter s tem brani, zavaruje in uveljavlja svoje pravice in pravne koristi,

• pravico do izpodbijanja ugotovitev in navedb nasprotnih strank (II. odstavek 9. člena ZUP), drugih udeležencev ali organa.

Torej, zaslišanje stranke predstavlja bistvo kontradiktornega postopka⁴ in pomeni, da organ MORA stranko v postopek povabiti ter ji omogočiti vse procesne garancije, ki ji pripadajo po 9. členu ZUP. Organ svoje odločitve NE SME opreti na dejstva glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo (razen, če je zaslišanje z zakonom izključeno). Zaslišanje se lahko izvede pri organu na obravnavi, pri organu izven obravnave na zapisnik ali s pisno izjavo⁵.

Izvedba postopka brez zaslišanja stranke

Izpeljava postopka brez navzočnosti ali sodelovanja stranke in stranskih udeležencev v postopku, t.j. brez njihovega zaslišanja, je dopustna le v skrajšanem ugotovitvenem postopku (144. člen ZUP), ker so organu pomembna dejstva znana ali so verjetno izkazana ali pa jih lahko ugotovi na podlagi uradnih podatkov in evidenc ter splošno znanih dejstev ali ker nujnost ukrepanja terja takojšnjo odločitev oziroma, če drug zakon tako določa – npr. v enostavnih davčnih zadevah (81. in 82. člen ZDavP)⁶.

Pravice strank, ki izhajajo iz načela zaslišanja stranke

Bistvo temeljnega načela zaslišanja stranke ni v navzočnosti stranke pri posameznem dejanju ugotovitvenega postopka, temveč v uresničevanju njegove vsebine. Zatorej v nadaljevanju povzemamo in navajamo pravice stranke, ki izhajajo iz navedenega načela in so zajete v različnih členih ZUP.

Stranka ima pravico:

• udeleževati se ugotovitvenega postopka in za dosego namena, v postopku dajati potrebne podatke ter braniti svoje pravice in koristi (I. odstavek 146. člena ZUP);

• navajati dejstva, ki utegnejo vplivati na rešitev zadeve in izpodbijati pravilnost navedb, ki se ne ujemajo z njenimi navedbami, pravico dopolnjevati in pojasnjevati svoje trditve (II. odstavek 146. člen ZUP);

• sodelovati pri izvedbi dokazov, postavljati vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem ter se seznanjati z uspehom dokazovanja (III. odstavek 146. člena)⁷;

• za svoje navedbe predlagati dokaze in jih, če je mogoče, predložiti (II. odstavek 140. člena);

• zahtevati ustno obravnavo, če ni obvezna (I. odstavek 154. člen ZUP);

• pred ustno obravnavo spoznati se z načrti, spisi in drugimi predmeti, ki bodo obravnavani na ustni obravnavi (158. člen ZUP);

• podati pripombe k delu na ustni obravnavi (I. odstavek 162. člen ZUP)

• izjaviti se o izvedenih dokazih, ki so bili predloženi po ustni obravnavi (II. odstavek 163. člen ZUP);

• biti zaslišana o tem, kdo naj bo izvedenec (III. odstavek 190. člena ZUP);

• zahtevati pojasnila o poteku upravnega postopka (VII. odstavek 82. člena);

• pregledovati in prepisovati spise upravne zadeve (I. odstavek 82. člena ZUP);

• izjaviti se o novih dejstvih in dokazih, ki jih je v pritožbi navedla stranka z nasprotnimi interesi (I. odstavek 241. člen ZUP).

Izjava stranke kot dokaz v upravnem postopku

Dejstva in okoliščine, ki se zberejo v ugotovitvenem postopku, je potrebno v dokaznem postopku dokazati, t. j. ugotoviti ali je subjektivno ugotovljeno skladno z dejanskim stanjem. Kot dokaz se lahko šteje vse, kar pripomore k ugotovitvi dejanskega stanja (II. odstavek 164. člena), medtem ko ZUP šteje nekatere dokaze za tako pomembne, da predpisuje način njihovega izvajanja. Taki dokazi so: priče, izvedenci, ogledi in izjava stranke⁸.

Pri institutu izjave stranke (188. člen ZUP) moramo biti pazljivi, saj je nujno, da ga kot dokazno sredstvo ločimo od zaslišanja stranke (9. člen ZUP), po katerem stranka daje izjave ter predlaga dokaze (140. člen ZUP) in druga dejanja, prav tako pa izpodbija izjave drugih in izide dokaznega postopka⁹. Če povzamemo, se institut izjave stranke nanaša na ugotavljanje dejanskega stanja, ostali pa predstavljajo varstvo pravic in pravnih interesov strank¹⁰.

Izjavo stranke kot dokazno sredstvo moramo ločiti tudi od ustne ali pisne izjave, ki jo da stranka v ugotovitvenem postopku v zvezi z dejanskim stanjem in se nanaša na:

• dopolnjevanje oz. pojasnjevanje posameznih dejstev ali
• na odpravo nejasnosti in nasprotji v njenih navedbah (146. člen ZUP).

Izjava stranke je tesno povezana z izvedbo temeljnega načela zaslišanja stranke. Kot dokazno sredstvo se uporablja podrejeno oz. subsidiarno in sicer za ugotovitev določenega dejstva, ki je pomembno za odločitev v upravni zadevi, če:

• za ugotovitev tega dejstva ni na voljo dovolj drugih dokazov (ali obstajajo zgolj posredni dokazi ali ni drugih dokazov) oziroma bi bilo njihovo pridobivanje nesmotrno;
• gre za manj pomembno zadevo;
• če je s posebnim zakonom predpisano, da se lahko posamezna dejstva dokazujejo z izjavo stranke (188 člen ZUP).

Postopek dokazovanja z izjavo stranke je identičen postopku zaslišanja priče. Preden stranka poda izjavo, jo mora uradna oseba, ki vodi postopek, opozoriti na kazensko in materialno odgovornost v primeru podajanja krive izjave (III. odstavek 188. člena ZUP). Kazenska odgovornost ima izhodišče v 2. odstavku 284 člena KZ-1¹¹, materialna odgovornost pa se presoja po predpisih civilnega prava (131. člen Obligacijskega zakonika¹²).

Izjava stranke ima običajno manjšo objektivno dokazno vrednost, saj velja stališče, da naj bi stranka vsaj posredno ali podzavestno varovala svoj interes. Končna odločitev pa je prepuščena uradni osebi po načelu proste presoje dokazov, v skladu z 10. členom ZUP (glej drugi odstavek 188. člena ZUP). Načeloma organ uporablja bolj verodostojne dokaze npr. listine, uradne evidence, izsledke ogledov, mnenja in izvide izvedencev, izjave prič, itd.¹³

Najpomembnejša procesna pravica

Načelo zaslišanja stranke zagotavlja najpomembnejšo procesno pravico. Z njo se daje stranki možnost uveljavljanja pravic in branjenja interesov tako, da ima pregled nad potekom postopka ter da lahko odločilno vpliva na ugotovitveni in dokazni postopek, ko s svojimi izjavami pobija izjave drugih oziroma ko lahko uradni osebi predlaga, naj izvede še druga ugotovitvena dejanja ter da s svojo navzočnostjo pomembno vpliva na objektivnost uradne osebe in vseh udeležencev v postopku¹⁴. Po podatkih iz sodne prakse gre za enega od pogosteje kršenih načel, posledice pa so lahko zelo močne, o tem priča tudi aktualni primer poročila Komisije za preprečevanje korupcije in odločitev Vrhovnega sodišča glede zakonitosti tega poročila.

Npr. največkrat se zgodi, da organ vodi skrajšan ugotovitveni postopek tudi v primerih, ko ne more slediti navedbam stranke. V takšnih primerih bi moral začeti poseben ugotovitveni postopek.

Ključen problem izpostavljenega primera je v področni zakonodaji (npr. Zakon o vrtcih, Zakon o izvrševanju kazenskih sankcij, Zakon o mednarodni zaščiti, itd.), ki vnaprej določa, kateri postopki se vodijo po skrajšanem ugotovitvenem postopku. Gre za ustavno sporne določbe, ki so v nasprotju z načeli Resolucije in ZUP. Področni zakon lahko kvečjemu določi posebni ugotovitveni postopek, ker gre za najvišjo stopnjo zaščite stranke v postopku, ne pa za odvzem temeljnih pravic.

Institut vročanja

Ne nazadnje naj omenimo še enega od ključnih procesnih dejanj, ki je tesno povezano s pravnim varstvom človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter posledično omogočanjem aktivnega sodelovanja strank v postopku, t.j. institut vročanja. Gre za procesni institut, s katerim se zagotavlja seznanitev naslovnika z vsebino upravnega pisanja. Tako zaradi pravnih posledic, zakon predpisuje osebno vročanje odločb, sklepov in drugih dokumentov v katerih je določen rok (od katerih vročitve začne teči rok – 87. člen ZUP). V okviru predstavljenega procesnega dejanja pa velja tudi posebna pravna fikcija, t.j. fikcija vročitve. Slednje pomeni, če stranka dokumenta ne prevzame v petnajstih dneh od dneva, ko je vročevalec naslovniku pustil pisno sporočilo, velja vročitev za opravljeno z dnem poteka tega roka (IV. odstavek 87. člena ZUP)¹⁵.

Januarja 2015 je Vrhovno sodišče sprejelo načelno pravno mnenje, ki spreminja oziroma poenoti prakso organov na področju upravnega in pravdnega postopka glede vročanja, o čimer smo vas obvestili tule. V pripravi pa je tudi novela Zakona o splošnem upravnem postopku, ki bo področje vročanja precej spremenila, več o tem najdete lahko tule.

Tako od dneva vročitve začne teči rok za vložitev pravnih sredstev (npr. pritožbo) oziroma procesno dejanje, ki je z upravnim pisanjem naloženo naslovniku. Iz vsega navedenega sledi, da odločba začne učinkovati z dnem vročitve in brez slednjega ne more postati dokončna, pravnomočna in izvršljiva¹⁶.

Kršitev načela zaslišanja stranke

Z vidika stranke omenjeno načelo pomeni procesno pravico, ki je lahko omejena le z zakonom (III. odstavek 9. člena ZUP) in še to le v primerih, ko je takšna omejitev ustavno dopustna (22. člen Ustave). Če ta pravica ni omejena z zakonom, pomeni kršitev načela zaslišanja stranke absolutno bistveno kršitev pravil postopka (II. odstavek 237 člena ZUP) in velja kot samostojen pritožbeni razlog¹⁷.

Bistvene kršitve pravil se štejejo za tako hude kršitve, da je zakonodajalec že v naprej predvidel, da bi bila odločitev verjetno drugačna, če v postopku oziroma pri izdaji odločbe ne bi prišlo do takšnih napak. Zoper takšen nezakonit upravni akt je zagotovljena pritožba, kot redno pravno sredstvo. Stranka lahko upravni akt izpodbija zaradi kršitev pravil materialnega prava, ali bistvenih in nebistvenih kršitev pravil postopka. V našem primeru je podana bistvena kršitev pravil postopka, zaradi česar mora drugostopenjski organ odločbo odpraviti. V ponovnem postopku se mora kršitev odpraviti, ne glede na odločujoč organ in ne glede na to ali vpliva na odločitev o zadevi ali ne¹⁸.

Viri in literatura:

1 Resolucija (77) 31, http://www.dhv-speyer.de/stelkens/Materialien/Resolution_%2877%2931.pdf

2 Resolucija (77) 31, str. 2

3 Androjna, Vilko in Kerševan, Erik (2006). Upravno procesno pravo: Upravni postopek in upravni spor, str. 29-30. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?id=2101066560956870

4 S tujko: kontradiktorni postopek sodni postopek, ki se vodi v obliki spora med dvema strankama pred sodiščem, ki odloča o tem sporu, po SSKJ

5 Tone, Jerovšek (2007). Upravni postopek, str.12. http://cobiss5.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2213551155785849&rec=2&sid=1

6 Tone, Jerovšek (2007). Upravni postopek in upravni spor, str. 40. http://cobiss5.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2213551155785849&rec=1&sid=1

7 več na Upravna svetovalnica: http://www2.fu.uni-lj.si/mediawiki/index.php?title=Udele%C5%BEba_in_pravice_stranke_pri_zasli%C5%A1anju_pri%C4%8De

8 Tone, Jerovšek (2007). Upravni postopek, str.53. http://cobiss5.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2213551155785849&rec=2&sid=1

9 Tone, Jerovšek et al. (2004). ZUP s komentarjem, str. 536. http://www.cobiss.si/scripts/cobiss?command=SEARCH&base=50051&select=ID=217308672

10 več na Upravna svetovalnica: http://www2.fu.uni-lj.si/mediawiki/index.php?title=Dokazovanje_z_izjavo_stranke,_pridobljene_na_domu%3F

11 Kazenski zakonik (KZ-1, Ur.l. RS, št. 50/2012-UPB), dostopen na: http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=ZAKO5050

12 Obligacijski zakonik (OZ-UPB-1, Ur.l.RS, št. 97/2007), dostopno na:http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200797&stevilka=4826

13 več na Upravna svetovalnica: http://www2.fu.uni-lj.si/mediawiki/index.php?title=Izjava_pri%C4%8De_ali_stranke_kot_dokazno_sredstvo_po_po%C5%A1ti_ali_telefonu

14 Tone, Jerovšek (2007). Upravni postopek in upravni spor, str. 41. http://cobiss5.izum.si/scripts/cobiss?ukaz=DISP&id=2213551155785849&rec=1&sid=1

15 Androjna, Vilko in Kerševan, Erik (2006). Upravno procesno pravo: Upravni postopek in upravni spor, str. 231. http://cobiss6.izum.si/scripts/cobiss?id=2101066560956870

16 Janez, Breznik, Zdenka, Štucin, Jonika, Marflak (2004). Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, str. 322-324. http://cobiss5.izum.si/scripts/cobiss?id=2213551155785849

17 Janez, Breznik, Zdenka, Štucin, Jonika, Marflak (2004). Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, str. 95. http://cobiss5.izum.si/scripts/cobiss?id=2213551155785849

Deli Z Ostalimi: